《置身事内》2.微观机制 – 财税与政府行为

《置身事内》读书笔记和读后感。财税和政府行为，作者说他最喜欢的两部电视剧，一个是《大明王朝1566》，一个是《走向共和》，两部电视剧

• 开始都是一个套路，就是算账，大明朝的阁老们在测算着国库的亏空，而李鸿章则在为慈禧修院子的花费而苦恼，所以要理解政府行为，就得理解政府最大的利益所在，也就是财税。办任何事情都要花钱，如果没钱，啥事你也办不成。

1.分税制改革

《置身事内》1.微观机制 – 地方政府的权力与事务 我们讲了事权划分，而事权划分，其实是要跟财力做匹配的。这个也是最近几年，争议最大的地方，地方一直认为，交给我这么多事，但我却没有这么多钱。所以一直都是支出高于收入，形成入不敷出的状态，需要通过转移支付来填补。这就是1994年之后，分税制改革造成的影响。地方只能向土地财政伸手要钱。

财政包干及后果：1985—1993年

我们得从改革开放说起，改革开放之初，其实就是一招，就是承包，农村搞土地承包，城市搞企业承包，政府搞财政承包，通过承包刺激积极性，地方可以留下一部分收入。到了1985年，更是开始分灶吃饭，当时比较流行的做法就是，收入递增包干

• 比如北京，任务是年收入增长4%，超过4%的部分，全都归北京所有，没超过的部分，跟中央55分账。广东更简单，给一个基数，每年递增9%，超过的部分全都归你。而实际上，广东的增长远远超过了这个数字。

分税制改革与央地博弈

所以地方上就很有动力，扩大税源，大力发展经济。也以低税收刺激各类企业增长。企业多了，税收就会更多。乡镇企业也在这10年，得到了飞速的发展。这时候中央不干了， 因为眼看自己的财政预算收入，占全国总收入的比例越来越低，形成了穷爸爸富儿子的状态，而且当时地方上也搞了很多的猫腻，比如让企业隐藏了利润少缴税，然后通过一些摊派和赞助的形势，再把钱拿回来，这样就避免了跟中央分税。当时管这个叫做地方预算外收入。年均增长速度是30%。也就是说，越来越多的地方，在搞小动作。

当时中央穷的甚至要向地方借钱了。根本就没有了宏观调控能力。于是就开始了分税制改革，把税收分为三类，中央税，地方税和共享税，分别对应，关税，营业税和增值税，分别设国税和地税两套机构体系。直到2018年开始国税地税合并，运行了24年的两套体系，再次合二为一。

分税制改革最核心的地方其实就是增值税，这个占全国税收收入的四分之一，原来是地方收入当中的大头，但是分税制改革之后，让中央拿走了75%，地方只留了25%，所以一下贫富情况就发生了逆转。

2.土地财政

初探土地财政

当然，可想而知，地方的阻力很大，把谁的钱拿走，谁都不干。当时朱镕基亲自带队，一个省一个省去谈，那个时候的央地关系其实是现在不能比的，地方其实很强势。甚至有些地方，不服从管理，还突击征税。但最后还是胳臂拧不过大腿，分税制改革之后，中央占全国预算收入比重，从22%，一下跃升为55%。当然作为交换条件，也把国有土地出让权益，也就是我们说的土地出让金，留给了地方。后来2001年，所得税也改革了，中央进一步拿走了企业所得税的6成，地方政府就更穷了。

钱少了，但是经济任务没有变，于是就只能另外筹措资金，而这个另外，就是在土地上做文章。一开始，由于经济发展程度并不高，所以土地转让也没啥收入，所以中央也觉得无关痛痒，但到了1998年，发生了两件大事：

• 第一单位停止分房，逐步实现住房分配货币化，一次房改拉开大
• 第二是土地管理法实施，基本锁死了农村集体土地，也就是规定，农地要想转为建设用地，必须得经过征地变成国有土地，这就给了地方政府，土地垄断的权力。但一开始其实也还好，土地也没有涨价

到了2002年，我们又开始实施，招拍挂制度，这下好了，土地财政快速膨胀。土地出让金收入占比大幅提升，2003年占到了地方公共预算收入的55%，2010年已经占到了68%。2019年更是占到89%。已经成为了名副其实的第二财政。

不过，我们也要客观来看待， 土地不光有收入，也有支出，土地出让金暴增的同时，土地开发支出也大幅增长。比如2018年，国有土地出让金收入6.3万亿元，但是支出是6.8万亿元，所以单看这个，地方政府还赔了。不过综合评估下来，土地增值带来的工商业繁荣，这个收益也是很大的。

从2000年到2018年，其实地方政府还是很注重工业建设的，给工业的土地面积占了一半，价格极低，18年间，也只上涨了85%，2018年每平方米也只有820块钱，但商业用地价格就增长了4.6倍，而住宅用地价格更是猛增了7.4倍。所以基本都是当地的老百姓来出钱，补贴了当地的工业发展。貌似经济好了，大家都过上了好日子，但是每个家庭的负债却变多了。2010年之前，居民负债率才20%，而现在已经是70%。所以谁赚钱了？就是最早那批下海，赚了钱又很早买房的人发财了。因为全民在给他们发补贴。

经济学家张五常先生，就说过一个比喻，地方政府就像一个商场，招商引资就是要引入商铺，商铺只要交一个低廉的入场费就行，但是营业收入要跟商场分成，商场为了吸引流量，对一些头部的商铺，大的品牌，甚至给了巨大的优惠，甚至是补贴。相当于让后来的小的商铺，来为，早期的大的商铺买单。而现在最大的问题是，小的商铺已经块干不下去了。无论是地方还是企业以及个人，债务负担越来越沉重。另外，也造成了极大的不平衡，有些地方，发展很快，但是有些地方，则因为土地卖不动，就发展不起来。

3.纵向不平衡与横向不平衡

中央把钱拿走之后，也会返到各个地方，这叫做转移支付，但是不代表每个地方都能平均拿到钱，所以最后出现了，财权层层上收，但是事权层层下放，越是基层政府，就越是压力巨大。东南沿海，还能靠着土地财政发展经济，而中西部地区，就基本只能躺平，特别是一些穷困地区的基层乡政府，穷的更是叮当响，很多都只能乱收费了，甚至激化了一定的社会矛盾。最苦最穷的农民群体，和三农问题被关注，2006年农业税彻底废止，提高了农民收入，降低了农村的贫富分化。另外，在转移支付中，多增加了农村的福利建设，安排了农村义务教育改革基金，开始了新农合，新农保，之后又开始压缩层级，搞扁平化，甚至浙江还有省直管县，也就是直接跳过了市和乡两个层级，这样就减少了层层盘剥。但是效果其实并不好，经济活动非但没有集中，反而分散了，人均GDP增长放缓。

地区间不平等

我们从1995年开始，我们就加大了对于中西部的投入，转移支付，从665亿，增长到2018年的6.16万亿，增加了93倍，这其中80%以上，都转移到了中西部地区。你可能会说，现在东西差距依然很大，而且好像越来越大，是这样的，但如果没有这些转移支付，那么差距可能会更大。现在，苏浙粤的人均收入和人均GDP是云贵甘的2.7倍。但是由于转移支付，使得他们的人均财政支出，基本持平。也就是说，收入差了3倍，支出一样，那肯定就完全靠贴补了。这就造成了一个特别不好的现象，越穷的地方，贴补越多，最后这些地方，反而踏踏实实的躺平了。越是穷的地方，大家就一心要考公务员，因为社会上，也没啥工作可干，所以最后体制内公务员越多，政府供养冗员越是严重。最后转移支付过来，就全都发工资了。而公务员越多，这个地方的营商环境也就越差，每个人都要卡你一道。所以慢慢形成了恶性循环。